prefazione alla quarta edizione americana


È trascorso più di un decennio dall’ultima revisione di questo manuale e in questo periodo di tempo molto è accaduto – due recessioni, una delle quali non è stata anco- ra completamente superata, due guerre, un’importante riforma del sistema sanitario, numerose riforme del sistema tributario, battaglie politiche sul bilancio, una delle quali ha portato effettivamente a un’interruzione dell’attività dell’amministrazione federale. Molto è accaduto anche nell’evoluzione dell’economia del settore pubblico. Questa edizione incorpora questo mutato scenario economico e intellettuale. Ho avuto la fortuna di essere affiancato da Jay Rosengard, che è da molto tempo esperto della materia e docente alla Kennedy School of Government di Harvard.

Quando fu pubblicata la precedente edizione, commentai di aver avuto la fortuna di partecipare in modo attivo a numerosi di questi cambiamenti come membro e presidente del Council of Economic Advisers del Presidente degli Stati Uniti. Quella edizione fu scritta dalla non comune prospettiva di un economista del set- tore pubblico che aveva avuto la possibilità di essere coinvolto nel processo politi- co-decisionale non solo negli Stati Uniti, ma anche in molti altri paesi; dopo l’in- carico alla Casa Bianca, sono stato Capo economista e Vicepresidente anziano della Banca Mondiale, un organismo che fornisce raccomandazioni ai paesi in via di sviluppo sulle loro politiche pubbliche. Da allora, ho continuato a essere coinvolto con passione nel dibattito sulle politiche del settore pubblico, come consulente di molti governi e come membro o presidente di diverse commissioni internazionali. Ho potuto partecipare a dibattiti in tutto il mondo sulle questioni centrali affron- tate in questo libro. Quale dovrebbe essere il ruolo dello Stato in economia? Come dovrebbero essere disegnati i programmi di intervento pubblico in settori quali la sanità e l’istruzione, la previdenza e l’assistenza? In quale modo dovrebbero essere strutturati i sistemi tributari per favorire l’efficienza economica e, al tempo stesso, soddisfare requisiti fondamentali di equità?

In un certo senso, le mie esperienze in questo campo hanno confermato molte delle opinioni e impostazioni che avevo sviluppato nelle edizioni precedenti di questo libro. In effetti, mi ha fatto molto piacere constatare l’ampiezza con cui idee e punti di vista, molti dei quali apparivano così nuovi quando vennero pre- sentati nella prima edizione di questo volume, siano oggi parte integrante del modo di concepire le politiche pubbliche, non solo negli Stati Uniti, ma in tutto il mondo. Sono sempre più convinto che il tipo di analisi presentato in questo libro possa contribuire a migliorare in modo significativo la formazione delle politiche nel settore pubblico.

L’economia del settore pubblico è una materia in costante mutamento. Se alcuni principi generali valgono oggi come venti anni fa, nuovi temi hanno conquistato una posizione di rilievo tra le priorità politiche, mentre altre vecchie problematiche han- no perso importanza. Il dibattito odierno verte spesso su argomenti diversi da quelli che venivano affrontati anche solo dieci anni fa; anche il linguaggio e la terminologia utilizzata sono mutati. In questa edizione abbiamo tentato non solo di includere i numerosi cambiamenti delle politiche di spesa pubblica e della normativa tributaria, ma anche di tener conto di alcuni approcci e temi mutati. Per esempio, poniamo maggiore attenzione sui motivi dell’inefficienza del settore pubblico e su come sia possibile migliorare o, utilizzando un’espressione resa popolare dall’Amministrazio- ne Clinton, come sia possibile “reinventare l’azione dello Stato” (reinvent government). La crescente disuguaglianza, in particolar modo negli Stati Uniti, ma anche in molti altri paesi nel mondo, è giustamente diventata un argomento di preoccupazione, e il libro tiene conto di questi timori prestando particolare attenzione alle conseguenze distributive delle diverse politiche.

Il principale obiettivo della stesura di questa nuova edizione resta comunque lo stesso di quando scrissi la prima: la convinzione che comprendere i temi trattati in questo libro sia centrale per una società democratica. Tra quelli più importanti vi sono il corretto equilibrio tra il settore pubblico e quello privato; come i due settori possano completarsi a vicenda e come lo Stato possa conseguire più efficacemente i propri obiettivi. I temi dell’economia del settore pubblico spesso acquisiscono particolare rilevanza politica, ma abbiamo cercato di presentare l’analisi in modo imparziale, separando chiaramente l’esame delle conseguenze delle varie politiche dai giudizi di valore connessi alla valutazione della loro desiderabilità. Abbiamo cercato di essere chiari su ciò che la teoria economica e la ricerca empirica hanno da dire su tutte le posizioni presenti nel dibattito, individuando dove – e perché – vi sia incertezza dif- fusa sugli esiti di particolari politiche e chiarendo perché persista il disaccordo sulla desiderabilità di politiche diverse.

In questa edizione manteniamo l’impegno a presentare agli studenti un resoconto equilibrato di questi, spesso accesi, dibattiti. L’accoglienza favorevole ricevuta dalle edizioni precedenti da parte di docenti con visioni politiche molto differenti suggeri- sce che quelle edizioni avevano centrato l’obiettivo. E la pubblicazione di un numero elevato di edizioni straniere del libro, in paesi che vanno da Russia, Cina, Giappone, Germania, Italia e Spagna a Lettonia, Turchia e Repubblica Ceca, ha mostrato come l’approccio sia stato apprezzato non solo negli Stati Uniti, ma anche in paesi che fron- teggiano circostanze e problemi alquanto diversi.

Le mie esperienze alla Casa Bianca e alla Banca Mondiale e in conversazioni in tutto il mondo mi hanno ulteriormente convinto dell’importanza di questo sforzo. Le democrazie possono radicarsi unicamente se esiste un dibattito significativo sulle questioni centrali di politica pubblica. Troppo spesso, in troppi paesi, buone politiche pubbliche vanno in difficoltà a causa della mancanza di una compren- sione diffusa di questioni economiche di base. La scrittura di un libro di testo in- troduttivo come questo rappresenta quindi sia un’importante sfida sia una grande opportunità; la sfida è nel presentare idee complesse in termini sufficientemente semplici da poter essere comprese da persone con una conoscenza relativamente limitata dell’economia (al massimo, un corso annuale sui principi fondamentali); e l’opportunità, nel caso la sfida abbia successo, di inf luenzare il modo in cui si svolgono i dibattiti sulle politiche pubbliche.

Le tematiche del settore pubblico sono tra le più appassionanti di tutta l’economia. Sanità, difesa, istruzione, previdenza, programmi di welfare e riforma tributaria ricevono una costante attenzione da parte dei mezzi di informazione e l’analisi economica arricchisce il dibattito in modo specifico. L’istruzione dovrebbe essere fornita dallo Stato? Qual è la prospettiva di lungo periodo del sistema pensionisti- co? In che modo le attuali proposte per la riforma del sistema tributario tengono conto di quanto sappiamo su chi in realtà sopporta il carico delle imposte? Cosa determina le conseguenze di efficienza e di equità delle diverse imposte? È questo tipo di domande che dà vita a un corso di economia pubblica, perciò qui vi dedi- chiamo una particolare attenzione.

L’esame di specifici programmi di imposizione e di spesa offre un ulteriore vantag- gio: mette in evidenza l’importanza delle caratteristiche del disegno delle politiche. Una delle lezioni che abbiamo imparato nell’ultimo decennio è che le buone inten- zioni non sono sufficienti. Vi sono numerosi esempi che testimoniano l’incapacità della legislazione nel raggiungere i suoi obiettivi e in cui spesso si producono effetti non desiderati. Per esempio, le riforme tributarie del 2001 e del 2003, al contrario delle loro intenzioni, possono effettivamente aver prodotto una riduzione degli in- vestimenti. Usiamo esempi come questi non solo per ravvivare il libro di testo, ma anche per trasmettere agli studenti l’importante abitudine di verificare le teorie nel contesto dell’ambiente complesso entro il quale le decisioni del settore pubblico ven- gono prese e realizzate.

L’elenco di coloro verso i quali sono debitore è lungo. I miei insegnanti all’Amherst College, James Nelson e Arnold Collery, non solo hanno stimolato il mio inte- resse per l’economia e per la specifica materia di questo testo, ma hanno anche posto le basi per i miei studi successivi. Essi mi hanno inoltre mostrato, tramite il loro esempio, cosa significhi essere un buon insegnante e spero che parte di ciò che ho appreso da loro sia rif lessa in questo libro. Al M.I.T., Dan Holland e E. Cary Brown mi hanno introdotto allo studio formale dell’economia pubblica. Di nuovo, spero che un po’ della miscela di politica, teoria e dettaglio istituzionale che caratterizzava il loro lavoro sia rif lesso qui. Le intuizioni dei miei colleghi e collaboratori nelle istituzioni all’interno delle quali ho lavorato (M.I.T., Università di Yale, di Princeton, di Oxford, di Cambridge e il National Bureau of Economic Research), nelle agenzie governative (Council of Economic Advisers, Dipartimenti del Tesoro, del Lavoro, dell’Interno, dell’Energia, Agenzia per lo sviluppo inter- nazionale, gli Stati della Louisiana e del Texas) e nelle organizzazioni internazio- nali (Banca Mondiale, Interamerican Development Bank, OCSE) per le quali ho lavorato e prestato consulenza, si sono anch’esse dimostrate preziose. Devo men- zionare Henry Aaron (Brookings Institution), Alan J. Auerbach (Berkeley), Greg Ballantine (già Assistant Secretary al Tesoro per la politica tributaria), William J. Baumol (Università di Princeton), Charles T. Clotfelter (Duke University), Partha Dasgupta (Università di Cambridge), Peter A. Diamond (M.I.T.), Avinash Dixit (Università di Princeton), Martin Feldstein (Università Harvard), Harvey Galper (Brookings Institution), Robert E. Hall (Università di Stanford), John Hamilton (Universita della Florida), Arnold C. Harberger (Università di Chicago e Univer- sità della California, Los Angeles), Charles E. McClure (Hoover Institution, in passato Deputy Assistant Secretary del Tesoro), James A. Mirrlees (Università di Cambridge), Alvin Rabushka (Università di Stanford), Michael Rotschild (Princ- eton), Agnar Sandmo (Norges Handelshøgskole, Norvegia), Eytan Sheshinski (He- brew University), Nick Stern (London School of Economics), Lawrence Summers (Harvard) e, in particolare, Anthony B. Atkinson (Università di Oxford), Peter Mieskowski (Rice University), Kumar Sah (Università di Chicago) e Steven L. Slutsky (Università della Florida).

I commenti e i suggerimenti che ho ricevuto da coloro che hanno adottato il li- bro per l’insegnamento o che hanno letto le varie versioni del manoscritto sono stati enormemente utili per rifinire il testo. Qui desidero ringraziare in particolar modo Justin Barnette (Kent State University), Donald N. Baum (University of Nebraska), Jim Bergin (Queens University, Canada), Michael Boskin (Stanford University), Lawrence Blume (Cornell University), il compianto David Bradford (Princeton University), Bradley Braun (University of Central Florida), Douglas M. Brown (Georgetown University), Donald Bruce (University of Tennessee), Neil Bruce (University of Washington), John Burbidge (McMaster University), Paul

M. Carrick (Naval Postgraduate School), Donald Cole (Drew University), Paul N. Courant (University of Michigan), il tenente colonnello Floyd Duncan (Virginia Military Institute), Stephen Erf le (Dickinson College), J. Eric Fredland (U.S. Na- val Academy), Victor R. Fuchs (Stanford University), Don Fullerton (University of Illinois), Ted Gayer (Brookings Institution), Malcom Getz (Vanderbilt University), Roger Gordon (University of California, San Diego), Timothy Gronberg (Texas A&M University), William F. Hellmuth (Virginia Commonwealth University), Mervyn King (New York University), Laurence J. Kotlikoff (Boston University), Sally Kwak ( John Hopkins University), il compianto Robert J. Lampam (Univer- sity of Wisconsin), Jerry Miner (Syracuse University), Yasuhide Okuyama (The University of Kitakyushu, Giappone), Umut Ozek (American Institute for Re- search), il compianto Joseph A. Pechman (Brookings Institution), Harold Pollack (University of Chicago), Jim Poterba (M.I.T.), la compianta Anora Robbins (UNC Greensboro), Balbir S. Sahni (Concordia University, Montreal), Catherine Schnei- der (Boston College), Robert Sherry (Keene State College), John Shoven (Stanford University), Joel Slemrod (University of Michigan), Anne Winkler (University of Missouri at St. Louis), Sun-Tien Wu (Chung Hsing University, Taipei) e Qiang Zeng (Tsiing Hua University, Beijing).

Nella sua seconda edizione questo libro ha beneficiato enormemente delle intuizioni di Karla Hoff, che è stata sia assistente di ricerca sia lettrice critica. In questo sforzo sono stato aiutato da un gruppo di straordinari assistenti di ricerca della University of Maryland: Amy Harris, Kosali Ilayperuma, Steven Karon e Diana Stech. Devo inoltre un ringraziamento speciale a Janet McCubbin per il suo contributo alla prima stesura della terza edizione. Janet ha letto ogni singola parola del manoscritto e i suoi preziosi commenti hanno posto la revisione su basi solide fin dal principio.

Per questa quarta edizione, desidero anche ringraziare Eamon Kircher-Allen per il suo aiuto nel portare a termine questa edizione.

Infine, sono profondamente grato al personale della W.W. Norton and Company, una casa editrice davvero eccellente, che ha portato questo progetto alla realizza-zione. Per questa edizione, devo un ringraziamento particolare a Jack Repcheck per il suo perfetto coordinamento, così come al resto dell’ottima squadra della Norton: Sujin Hong, Theresia Kowara, Vanessa Nuttry, Marina Rozovo, Carson Russell e Stefani Wallace. Rimango inoltre eternamente grato a Ed Parsons, Claire Acher, Kate Barry, Joan Benham, Margaret Farley, Roseanne Fox e Mark Henderson per il loro ottimo lavoro nelle precedenti edizioni.